河南省高级人民法院  孙艳梅
 
        公租房的承租人作为社会弱势群体，其在公租房出售过程中应当享有优先购买权，其权益应当得到维护。通过对房屋承租人优先购买权的概念、公租房出售的可行性及必要性的分析，以现有的相关立法为基础，提出公租房承租人优先购买权保护的建议与对策，对于维护公租房承租人的权利具有一定现实意义。
 
        一、房屋承租人优先购买权的概念界定
        王泽鉴先生指出，优先购买权是指特定人根据约定或法律规定，在所有人（义务人）出卖动产或不动产时，在同样条件下享有优先购买的权利总设计。依据该观点可以得知以下两点：一是优先购买权有约定和法定两种属性；二是特定民事主体对于特定买卖合同标的享有同等条件下优先购买的权利。
        《合同法》第二百三十条规定：“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。”这一规定明确了房屋承租人的优先购买权，维护了承租人的利益，同时有效保护了承租人对于所承租房屋的依赖关系，体现了对社会弱势群体利益的维护。
        由此可见，优先购买权，是指在房屋租赁合同存续期间，房屋承租人在出租人出卖该房屋时，享有同等条件下优先于相对第三人的购买权利。
        二、公租房出售的可行性与必要性
       （一）公租房出售的可行性
        2012年发布的《公共租赁住房管理办法》中虽然并没有对于公租房是否可以出售问题做出相应规定，但指出各地可以制定公租房管理的细则。例如重庆市2010年出台的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》中规定公租房的承租人只要租赁满5年以上时间，就可以申请购买；长春市2013年出台的《长春市公共租赁住房管理办法》中规定政府组织建设的公共租赁住房，在建成满5年时间以后，可以向符合经济适用住房供应条件的承租人出售。 
        （二）公租房出售的必要性
         公租房的建设和管理需要大量资金投入，自我国出台政策大力发展公租房以来，政府每年都在给各地进行资金补贴。2011年财政部共向各地补助公租房专项资金100亿元，2012年又下拨专项资金660亿元，2013年下拨580亿元^]。虽然从资金总量上来看补助数额很大，但随着大量公共租赁住房的建成投用，这些下拨的专项资金并不足以维持各地的公租房建设和管理。各地政府要想解决资金问题，就需要通过公租房建成投入使用后的后期收益来填补前期的投资贷款和后续的管理费用。为了规范公租房的管理，实现建管并重和持续性运营，各地政府开始出台新的政策促进公租房的发展。例如重庆市政府出台了相关政允许租住满五年的公租房租户可以购买所租住的房屋；河南省对公租房的建设管理采取“租售并举”的模式。可见，为了确保公租房建设资金的及时回收以及支持公租房的持续性运营，有必要允许出售部分公租房。
        三、公租房承租人购买权的获得与实现
       （一）公租房承租人购买权的获得
        1.必须租住公租房满一定年限
        公租房最初的设计目的就是为了给短期内无法购买商品房的人提供过渡性的住房保障。为了满足这部分人群的购房需求，政府可以考虑向其出售其所承租的公租房。例如重庆市规定了承租人必须租赁满5年方可购买，河南省规定必须租赁3到5年后，如果仍然符合住房保障条件，可以申请购买所租住公共租赁住房全部或部分产权。各地对于公租房购买的租住年限要求虽然不尽相同，但都规定了必须满一定年限才能够购买。
        2.必须是政府投资建设并被批准可出售的公租房
         目前，我国的公租房有政府投资建设、政府与企业合作建设、社会力量参与建设等多种形式，公租房的管理基本秉承“谁投资、谁所有、谁管理”的原则。如果完全放开公租房的出售限制，可能会导致非政府投资人为了快速收回投资成本而将已建成的公租房大量售出，大量的公租房将转为个人所有，从而将丧失其原本的住房保障功能。为了避免这种现象的出现，多数地区都将可以出售的公租房限定为政府拥有产权的公租房，部分地区即便允许非政府所有的公租房进行出售，也设置了更为苛刻的条件。
         本文认为，公租房的承租人并不能获得任意一套公租房的购买权，而只能获得由政府投资建设并被批准可出售的公租房的购买权。
         3.承租人必须提出申请并获得批准
承租人如果选择购买所租住的公租房，在满足规定的租住年限要求外，还应当向公租房管理部门提出申请。在接到公租房承租人的购买申请后，公租房管理部门应根据当地的政策予以审核，并决定是否批准承租人的购买申请，只有获得批准的承租人才能获得公租房的购买权。
    （二）公租房承租人购买权的实现
         1.承租人可以选择购买全部或部分产权
         公租房的购买可以参照廉租房的购买方式，公租房承租人可以选择购买所租赁住房的全部或部分产权。但是，应当规定，承租人选择购买部分产权的，应该固定其购买比例；承租人选择购买全部产权的，应当一次性支付所购房屋的总房款。
        2.承租人须在规定时间内签订购买合同
        为了便于公租房的管理，体现国家建设公租房的初衷，公租房承租人在提出申请并获得购买权以后，应当按照规定及时与产权单位签订购买合同。因为承租人在被批准获得购买权以后，将无权再租住公租房，但是如果其长时间不签合同购买，将给其认购的公租房的出租造成影响，导致管理的混乱。
        3.取得房屋所有权证明
        参照廉租房购买后所有权获得的相关规定，公租房承租人在购买全部或部分产权，并按规定缴清房款后，可办理产权登记取得《房屋所有权证》，同时在“附记栏”中注明“公共租赁住房”和“共有产权”等字样。
        四、公租房承租人优先购买权的保护建议
        1.立法层面
        承租人优先购买权制度的立法目的本身就是为了保障作为弱势群体的承租人居住权益，维护租赁法律关系的稳定，因此承租人优先购买权制度只适用于以居住为目而承租房屋的承租人。公租房的承租人本身是以居住为目的而租赁，且因无力承担商品房而期望能够购买所租赁的公租房，在整个承租人群体中处于更为不利的弱势地位，所以其优先购买权应该受到法律保护，承租人优先购买权制度应当适用于公租房的承租人。对于承租人优先购买权保护的尺度和范围，立法上要予以明确，或者由最高法通过发布指导性案例来明确。
        2.法律适用层面
        大量关于房屋租赁合同中承租人的优先购买权案例审判实践中，绝大多数判决都是驳回承租人的优先购买权。究其主要原因，一般都是因为承租人很难提供证据证明出租人和第三人恶意串通起来损害其优先购买权，其诉讼请求难以被支持。基于此，本文认为，在司法实践中，法院应当依法保护公租房承租人与产权单位签订的购买合同，并在实际判例中考虑其优先购买权的实现，要对承租人损失项目以及数额计算方式进行认定。在承租人的优先购买权受到侵害时，法院酌情确定承租人的损失数额要根据实际情况体现出对承租人权利的保护。